Ante la mayor crisis económica desde la Segunda Guerra Mundial, la propia UE ha decidido endeudarse para ayudar a sus Estados miembros

▲ La presidenta de la Comisión, Von der Layen, y el presidente del Consejo Europeo, Charles Michel, tras anunciar el acuerdo en julio [Consejo Europeo]

ANÁLISIS / Pablo Gurbindo Palomo

“Deal!”. Con este “tweet” a las 5:30 de la mañana del pasado 21 de julio, el presidente del Consejo Europeo, Charles Michel, anunciaba la obtención de un acuerdo tras la reunión más largo de su historia (más de 90 horas de negociaciones). 

Tras la fallida cumbre de febrero los países europeos eran conscientes de la importancia de llegar a un acuerdo, pero ciertos países veían con más urgencia que otros el cerrar el Marco Financiero Plurianual (MFP) para los próximos siete años. Pero como todo, la pandemia del Covid-19 ha trastocado esta falta de sentido de urgencia, e incluso ha forzado a los Estados miembros a negociar, además del presupuesto, unas ayudas para paliar los efectos de la pandemia en los 27.

El acuerdo consiste en un MFP de 1,074 billones de euros. Una cifra inferior a la que en febrero demandaban los denominados amigos de la cohesión (conglomerado de países del sur y este de Europa) y la propia Comisión, pero también superior a la cifra a la que los frugales (Países Bajos, Austria, Dinamarca y Suecia) estaban dispuestos a admitir. Pero no ha sido sobre esta cifra por donde ha sobrevolado el debate, sino cuánto y cómo iba a ser el Fondo de recuperación tras la pandemia para ayudar a los países más afectados por esta. El Fondo acordado ha sido de 750.000 millones, divididos en 390.000 millones que se entregarán a los Estados miembros en forma de subsidios, y el restante, 360.000 millones, que se entregarán en forma de préstamo desembolsables en un 70% entre 2021 y 2022.

Las cifras son mareantes, y partiendo de las negociaciones de febrero, donde una parte los miembros preferían algo más austero, cabe preguntarse: ¿Y cómo se ha llegado a este acuerdo?

El momento Hamilton

Con la llegada del Covid-19 a Europa y una paralización considerable de todas las economías del mundo, las capitales europeas supieron ver rápidamente que el varapalo iba a ser importante y que iba a ser necesario una respuesta fuerte para paliar el golpe. Las propuestas a nivel europeo no se hicieron esperar. Por ejemplo, el Parlamento Europeo propuso un paquete de recuperación el 15 de mayo de 2 billones de euros, e incluir este en el MFP 2021-2027.

La propuesta más destacada fue la presentada el 18 de mayo por el presidente francés Emmanuel Macron y la canciller alemana Angela Merkel. Y no solo por ser impulsada por las dos principales economías de la Unión, sino por lo histórico de su contenido.

Se ha hablado de momento Hamilton, en alusión a Alexander Hamilton, uno de los padres fundadores de los Estados Unidos y primer secretario del Tesoro de la recién fundada república. En 1790 los trece estados que componían a la joven nación americana estaban tremendamente endeudados debido al esfuerzo bélico de la Guerra de Independencia, que había terminado solo siete años antes. Para solucionar este problema, Hamilton, secretario del Tesoro, consiguió convencer al gobierno federal para que asumiera la deuda de los estados mediante la “mutualización” de esta. Este evento marcó el fortalecimiento del gobierno federal americano y sirvió para crear las bases de la identidad nacional de EEUU. 

Parece que con la propuesta franco-alemana ha llegado ese momento Hamilton. La propuesta está basada en cuatro pilares: 

1. Estrategia sanitaria europea, que puede llegar a incluir una reserva conjunta de equipos y suministros médicos, la coordinación en la adquisición de vacunas y tratamientos. A su vez, también planes de prevención de epidemias compartidos entre los 27 y métodos comunes para el registro de enfermos.

2. Un impulso a la modernización de la industria europea, apoyada en una aceleración de la transición ecológica y digital.

3. Fortalecimiento del sector industrial europeo, apoyando la producción en el Viejo Continente y la diversificación de las cadenas de suministro para reducir la dependencia global de la economía europea.

4. Fondo de reconstrucción de 500.000 millones para las regiones más afectadas por la pandemia sobre la base de los programas presupuestarios de la UE.

Es este cuarto pilar al que podemos denominar “hamiltoniano” y que es histórico pues permitiría por primera vez en la historia que sea la propia UE la que emita deuda para financiar este fondo. Esta propuesta ha roto años de una postura alemana en contra de cualquier tipo de endeudamiento colectivo. “Estamos experimentando la mayor crisis de nuestra historia… Debido a la naturaleza inusual de la crisis estamos eligiendo soluciones inusuales”, afirmó Merkel en la videoconferencia conjunta con Macron.  

Según esta propuesta los fondos no serían reembolsados directamente por los países sino mediante los fondos comunitarios a largo plazo, bien a través de sus recursos habituales o bien a través de nuevas fuentes de ingresos. También hay que destacar que la propuesta hablaba de la entrega de este fondo en forma de subsidios, es decir, sin ningún tipo de interés para los países receptores.

De entre las reacciones a esta propuesta destacaron la de los frugales, que rechazaban que los fondos se entregaran a través de subsidios. “Seguiremos dando muestras de solidaridad y apoyo a los países más afectados por la crisis del coronavirus, pero esto debe hacerse bajo la forma de préstamos y no de subvenciones”, dijo el canciller austriaco Sebastian Kurz. La propuesta de los frugales es que la ayuda recaudada en los mercados de deuda se debe entregar a los Estados a bajos intereses, es decir, como un préstamo, y condicionados a un programa de reformas.

El 27 de mayo la Comisión anunció su propuesta, muy similar a la franco-alemana, pero ampliada. La propuesta está compuesta por un MFP de 1,1 billones de euros y un plan de recuperación de 750.000 millones llamado Next Generation EU. Este plan de recuperación está basado en tres pilares financiados con nuevos instrumentos pero dentro de partidas preexistentes:

El primer pilar abarca el 80% del plan de recuperación. Trata sobre el apoyo a los Estados miembros en sus inversiones y reformas siguiendo las recomendaciones de la Comisión. Para ello el pilar cuenta con estos instrumentos:

• Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (la parte más importante de la propuesta): ayudas financieras para inversiones y reformas de los Estados, especialmente las relacionadas con la transición ecológica y digital y la resiliencia de las economías nacionales, vinculándolas a las prioridades de la UE. Este mecanismo estaría compuesto por 310.000 millones en subsidios y 250.000 millones en préstamos.

• Fondo React-EU dentro de la política de cohesión con 55.000 millones. 

• Aumento en el Fondo de Transición Justa: este fondo está destinado a apoyar a los Estados a acometer la transición energética y ecológica, para avanzar hacia una política de neutralidad climática. Se aumentaría hasta los 40.000 millones.

• Aumento del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural: sirve para apoyar a las zonas rurales para cumplir el Acuerdo Verde Europeo. Se aumentaría en 15.000 millones.

El segundo pilar abarca un 15% del plan. Se centra en el impulso de la inversión privada, y sus fondos estarían gestionados por el Banco Europeo de Inversiones (BEI):

• Instrumento de Apoyo a la Solvencia de 31.000 millones

• Programa EU-Invest aumentado hasta los 15.300 millones

• Nuevo Fondo de Inversión Estratégica para fomentar las inversiones en sectores estratégicos europeos 

El tercer pilar abarca el 5% restante. Incluye inversiones en aspectos que han resultado claves en la crisis del coronavirus:

• Programa EU4Health para reforzar la cooperación sanitaria. Con un presupuesto de 9.400 millones.

• Refuerzo de rescEU, el Mecanismo de Protección Civil de la Unión Europea en 2.000 millones.

• Proyecto Horizonte Europa para el fomento de la investigación e innovación por valor de 94.400 millones.

• Apoyo a la ayuda humanitaria exterior por valor de 16.500 millones.

Para conseguir la financiación la Comisión emitiría deuda propia en el mercado y pondría nuevos impuestos propios como: la tasa al carbono en frontera, los derechos de emisión, la tasa digital o un impuesto a las grandes corporaciones.

Cabe destacar también que tanto el acceso a las ayudas del MFP como de Next Generation EU tendrían la condicionalidad del cumplimiento del Estado de Derecho. Algo que no gustó a países como Hungría o Polonia que, entre otros, consideran que no es algo claro y que es una forma de inferencia de la UE en sus asuntos internos.

Negociación en la Cumbre europea

Con esta propuesta sobre la mesa los jefes de Estado y de Gobierno de los 27 se reunieron el 17 de julio en Bruselas en medio de gran incertidumbre. No sabían lo que podía durar la cumbre y eran pesimistas con que se fuera a lograr un acuerdo.

Los puntos calientes de la negociación estaban principalmente en la cantidad y en la forma del Fondo de reconstrucción. Países como España, Italia o Portugal querían que las ayudas llegaran en forma de subsidios en su totalidad y sin ningún tipo de condicionalidad. Por el contrario, los frugales, capitaneados durante la cumbre por el neerlandés Mark Rutte, querían reducir lo máximo que pudieran el Fondo de reconstrucción, que en todo caso se entregara en forma de préstamos a devolver y como “precondición absoluta”. “Cualquier ayuda del Norte significa hacer reformas en el Sur. No hay otra opción”, afirmó Rutte en una rueda de prensa en La Haya.

Como toda negociación las posiciones se fueron aflojando. Ya era claro que ninguna de las dos posturas se iba a mantener indemne y que una solución mixta tanto con subsidios como con préstamos iba a ser la solución. ¿Pero en qué porcentaje? ¿Y con condicionalidad de reformas?

Para España, Italia y Portugal los subsidios no podían ser menos de 400.000 millones, lo que ya era una concesión de los 500.000 de los que se partía. Para los frugales, a los cuales se les había unido Finlandia, esa cifra no podía superar los 350.000 millones, que acarrearía una reducción del total del Fondo a 700.000 millones. Esto era una importante concesión de los frugales, que pasaban de hablar de cero subsidios a aceptar estos como 50% del monto. La propuesta final de Michel fue de 390.000 millones en subsidios y 360.000 millones en préstamos para intentar convencer a todas las partes.

El gran escollo aparte del porcentaje era la condicionalidad de reformas para la entrega de ayudas que defendían los frugales. El fantasma de la Troika impuesta tras la crisis de 2008 comenzaba a aparecer para desgracia de países como España e Italia. Rutte exigía que los planes nacionales que los países tenían que presentar a la Comisión para recibir el Fondo también pasara por el Consejo de los 27 y que fuera necesario una aprobación por unanimidad. Esta fórmula básicamente permitía el veto de los planes nacionales por cualquier país. Alemania por su parte no llegaba tan lejos como la necesaria unanimidad, pero si pedía cierto control por parte del Consejo.

La postura de Rutte enfureció a muchos países que veían la propuesta como una forma de obligar a hacer reformas que no tienen que ver con la recuperación económica.

El presidente del Consejo presentó una propuesta para acercar a las partes: el “freno de emergencia”. Según la propuesta de Michel los países tendrán que enviar su plan de reforma al Consejo y tendrá que ser aprobado por mayoría cualificada. Tras su aprobación se permite a cualquier país elevar al Consejo sus dudas sobre el cumplimiento de los planes presentados por un Estado; en ese caso el Consejo tendría un plazo máximo de tres meses para pronunciarse. Mientras no se reciba el pronunciamiento el país no recibiría las ayudas.

Para los que les pueda sorprender las grandes cesiones de los frugales, hay que hablar de la figura de los “rebates” o cheques compensatorios. Estos son descuentos a la aportación de un país al presupuesto y surgieron en 1984 para el Reino Unido. Los británicos eran de los principales contribuidores netos al presupuesto europeo, pero no se beneficiaban apenas de las ayudas de este, pues iban destinadas en un 70% a la Política Agraria Común (PAC) y al Fondo de Cohesión. Por ello se acordó que los británicos tendrían descuentos en su aportación de forma permanente. A partir de entonces otros países contribuidores netos han ido recibiendo estos cheques. Aunque en estos casos tenían que negociarse con cada MFP y eran parciales sobre un ámbito concreto.

Es una figura muy controvertida para muchos países, y ya se intentó quitar en 2005. Pero lo que es innegable es que es una gran medida de negociación. Los frugales desde un primer momento los han querido mantener, e incluso fortalecer. Y ante las dificultades para la negociación, el resto de Estados miembros han visto que es una forma “asequible” y no muy rebuscada de convencer a los “halcones del norte”. Después de una postura inicial se acabaron aumentando: Dinamarca recibirá 377 millones (considerablemente superior a los 222 iniciales); Austria doblará su monto inicial hasta los 565 millones; Suecia recibirá 1.069 millones (superior a los 823 iniciales); y Países Bajos recibirá 1.575 millones. Cabe destacar a Alemania que, como principal contribuidor neto, recibirá 3.671 millones.

El último punto importante de la negociación a tratar es la condicionalidad del cumplimiento del Estado de Derecho para recibir los diferentes fondos y ayudas. Hungría y Polonia, por ejemplo, tienen un expediente abierto por posible vulneración del artículo 7 del Tratado de la Unión Europea (TUE), que permite sancionar a un Estado miembro por violar valores básicos de la Unión como el respeto a los derechos humanos o el imperio de la ley. Muchos países han apretado sobre el asunto, pero ante la dificultad en las negociaciones y un posible riesgo de veto al acuerdo dependiendo del vocabulario que se usara por parte del presidente húngaro Viktor Orban, esta cláusula quedó en agua de borrajas.

Recapitulando, y como se ha expuesto al principio del artículo, el acuerdo se acabó cerrando en un MFP de 1,074 billones de euros; y un Fondo de reconstrucción tras la pandemia, el Next Generation EU, de 750.000 millones, divididos en 390.000 millones en forma de subsidios y 360.000 millones en forma de préstamos. A esto hay que añadirle el “freno de emergencia” de Michel para la entrega de las ayudas y la importante suma de los “rebates”.

Los recortes

Sí, los ha habido. Aparte del ya explicado de la cláusula de Estado de Derecho, ha habido varios recortes en varias de las partidas propuestas por la Comisión. En primer lugar, un recorte importante en el Fondo de Transición Justa que pasa de los 40.000 millones de la propuesta inicial, a 10.000 millones, para enfado especialmente de Polonia. En segundo lugar, los Fondos para el desarrollo rural se reducen de 15.000 a 7.000 millones. En tercer lugar, tanto el fondo de apoyo a la ayuda humanitaria exterior de 16.500 millones, el instrumento de apoyo a la solvencia de 31.000 millones (en su propuesta por la Comisión) y el programa EU4Health de 9.400 millones han quedado en nada. Y, por último, el proyecto Horizonte Europa bajaría de los 94.400 millones propuestos por la Comisión a apenas 5.000 millones.

¿Ganadores y perdedores?

Es difícil hablar de ganadores y perdedores en una negociación donde todas las partes han cedido bastante para lograr el acuerdo. Aunque quedaría por ver si las posiciones de los países eran verdaderamente inamovibles desde el principio o sencillamente los han usado como instrumento de presión en la negociación.

Los países más afectados por la pandemia como Italia y España pueden estar contentos pues van a recibir una suma muy importante en forma de subsidios como querían. Pero esa condicionalidad que no iban a aceptar de ninguna manera, en cierto modo, les va a llegar suavizada en la forma del “freno de emergencia” de Michel. Y las reformas que no querían verse obligados a hacer, las van a tener que llevar a cabo de acuerdo con el plan de recuperación que envíen al Consejo, que si no son suficientes puede ser rechazado por este.  

Los frugales han conseguido que se entregue las ayudas de forma condicionada, pero más de la mitad de estas van a ser en forma de subsidios. Y por regla general se ha sobrepasado los límites monetarios que defendían.

Países como Polonia o Hungría han conseguido que la condicionalidad del Estado de Derecho al final no sea eficaz, pero por otro lado han recibido recortes considerables en fondos, como el de Transición Justa, que son importantes especialmente en Europa Central para la transición energética.

Pero, en definitiva, cada Jefe de Estado y de Gobierno ha vuelto a su país clamando victoria y asegurando haber cumplido su objetivo, que es lo que tiene que hacer (o aparentar) al final un político.

Para que tanto el MFP 2021-2027 como Next Generation EU salgan adelante todavía resta la ratificación del Parlamento Europeo. A pesar de que el Parlamento siempre ha abogado por un paquete más ambicioso del acordado no hay miedo a que llegue a bloquearlo.

Conclusión

Como he expuesto, este acuerdo se le puede calificar de histórico por varios motivos. Aparte del evidente de la extensión del Consejo europeo o la misma pandemia del Covid-19, es histórico por ese momento Hamilton que parece que se va a llevar a cabo.

Parece ser que los Estados Miembros han aprendido que la formula que se usó tras la crisis en 2008 no funcionó, que las crisis afectan en su conjunto a toda la Unión y que no se puede dejar atrás a nadie. Casos como el Brexit y el auge de movimientos euroescépticos a lo largo de todo el Continente sientan un peligroso precedente y podrían poner en peligro incluso la continuidad del proyecto.

La “mutualización” de deuda permitirá a Estados ya muy endeudados, y que debido a su elevada prima de riesgo tendrían problemas para financiarse ellos mismos, poder salir de la crisis antes y mejor. Evidentemente esta decisión acarreará problemas que están por ver, pero demuestra que los 27 se han dado cuenta que era necesaria una ayuda conjunta y que no pueden ir haciendo la guerra por su cuenta. Ya lo dijo Merkel al presentar su plan tras la pandemia junto a Macron: "Es la peor crisis en la historia europea", y agregó que, para salir "fortalecidos", es necesario cooperar.

Este paso de cierta unidad fiscal puede ser visto como un acercamiento a la Europa Federal, por lo menos en la Eurozona, que se ha venido discutiendo desde hace ya décadas. Está por ver si es un camino con o sin retorno.

▲ Miembros de las Fuerzas Armadas habilitando un pabellón de Ifema para el tratamiento del Covid-19 [Defensa]

COMENTARIO / Salvador Sánchez Tapia*

La declaración por el Gobierno español del estado de alarma el pasado 15 de marzo como instrumento para luchar contra la expansión del COVID 19 ha traído consigo la no muy usual imagen de soldados de las Fuerzas Armadas (FAS) operando en las principales ciudades y vías de toda España para cooperar en la lucha contra el virus.

Para la mayor parte de los españoles, la presencia de unidades militares desarrollando sus misiones en la vía pública es una rareza a la que no están acostumbrados, excepción hecha de la relativamente frecuente actividad de la Unidad Militar de Emergencias (UME) en apoyo a la sociedad civil, bien conocida por un público que, en general, la valora de forma muy positiva.

Fuera de estas actuaciones, puede decirse que la estampa de soldados uniformados trabajando directamente cara al público no es habitual. Este tipo de apoyos no es, sin embargo, una novedad, y responde a una larga tradición de asistencia social prestada por la institución militar a sus conciudadanos cuando se la ha reclamado.

Varios elementos en nuestra historia reciente han coadyuvado a producir lo que parece un cierto distanciamiento entre los españoles y sus FAS. Entre ellos, se encuentran algunos como el giro que experimentaron las misiones de las Fuerzas Armadas hacia el exterior con el alumbramiento del régimen democrático en 1975; los largos años de lucha contra el terrorismo de ETA, que llevaron a los soldados de España a ocultar al público su condición militar para salvaguardar su seguridad; la progresiva reducción del tamaño de las Fuerzas Armadas, que eliminó muchas de las guarniciones provinciales que mantenían los Ejércitos; o el fin de servicio militar, que terminó por convertir a las Fuerzas Armadas en unas desconocidas para sus ciudadanos.

Ese alejamiento, si es que ha existido o existe, ha sido de una sola dirección pues, incluso en los momentos en que la institución militar haya podido ser más ignorada, los soldados se han mantenido unidos a sus conciudadanos, de los que proceden, y a los que sirven, apoyándoles en las situaciones más difíciles. Numerosos ejemplos dan testimonio del largo historial de servicio de los Ejércitos a la ciudadanía. Para corroborar esa afirmación basta citar casos como el del apoyo militar en las inundaciones que sufrió Valencia en 1957; el de la Operación “Alazán”, ejecutada en 1981 en apoyo a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en su lucha contra el terrorismo etarra, impermeabilizando la frontera franco-española; el de la Operación “Centinela Gallego” en la que, desde hace años, unidades del Ejército de Tierra vigilan los montes de Galicia para prevenir incendios forestales; el de la lucha contra la extensión del camalote en el Río Guadiana; o el del tendido de puentes móviles en numerosas localidades del territorio nacional, como Montblanc, para restaurar las comunicaciones después de que fenómenos meteorológicos violentos las hubieran interrumpido.

En esta ocasión, ha sido la declaración del estado de alarma la que ha traído a las Fuerzas Armadas a la primera línea de la atención del público. Por lo novedoso de esta intervención, parece conveniente, en este punto, hacer una referencia al fundamento que sostiene la decisión de empleo del instrumento militar, y dar a conocer qué puede esperarse y no de la actuación de las Fuerzas Armadas en este tipo de situaciones.

La pandemia de coronavirus muestra bien a las claras la realidad de que los desafíos de seguridad a los que deben enfrentarse las sociedades modernas necesitan de una respuesta multidisciplinar, cooperativa, en la que participen todas las fuerzas de la sociedad aportando sus capacidades peculiares para producir la sinergia que la solución de una crisis demanda. Las Fuerzas Armadas no pueden permanecer ajenas a ese esfuerzo, y deben actuar en pie de igualdad con otros actores, públicos y privados. A veces, cuando la crisis sea de naturaleza militar, lo harán liderando el esfuerzo; otras, les corresponderá asumir una función de apoyo a otros agentes, que llevarán a cabo sin buscar ningún tipo de protagonismo.

En el caso concreto de esta crisis, la contribución de las Fuerzas Armadas al esfuerzo desplegando medios responde, no meramente a una intención de plasmar gráficamente esta realidad, sino también al reconocimiento de que la crisis va a ser larga, de que va a demandar el concurso de todos, y de que la solución hace necesaria la contribución de medios más allá de los ordinarios.

La misión principal de las Fuerzas Armadas es la defensa militar de España contra amenazas exteriores. De esta misión se derivan su organización, su preparación, sus dimensiones, y el equipo y armamento que las dota, optimizados, dentro de las posibilidades de los recursos humanos y materiales de la Nación, y de acuerdo con la voluntad de los españoles, para responder a las exigencias de esta misión, que constituye su verdadera razón de ser [1].

Lo anterior no obsta para que los Ejércitos puedan y deban cumplir otras misiones, que ejecutarán dentro de lo que sus capacidades les permitan. De hecho. desde el punto de vista legal, la participación militar en la crisis del coronavirus es razonable si se tiene en cuenta que, de acuerdo con la Ley Orgánica de la Defensa Nacional, una de las misiones de los Ejércitos es la de “preservar, junto con las instituciones el Estado y las Administraciones Públicas, la seguridad y bienestar de los ciudadanos en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas, conforme a lo establecido en la legislación vigente” [2].

El Real Decreto de declaración del estado de alarma no ofrece dudas respecto de la intención del legislador de involucrar a las Fuerzas Armadas en la resolución de la crisis pues constituye, en su Artículo 4, a la Ministra de Defensa como una de las autoridades competentes delegadas por el Presidente del Gobierno para la gestión coordinada de la misma, y porque faculta a dichas autoridades, específica y explícitamente, para requerir la actuación de las Fuerzas Armadas en cometidos que garanticen el eficaz cumplimiento de las medidas incluidas en el decreto [3].

En virtud de lo previsto en la Ley de la Carrera Militar, al declararse el estado de alarma, los miembros de las Fuerzas Armadas son investidos como “agentes de la autoridad” en lo que se refiere a los cometidos previstos en el decreto de declaración, lo que les acerca a funciones de tipo policial. Concretamente, y de acuerdo con el Artículo 5.2. del decreto, esta condición les faculta para “practicar comprobaciones en las personas, bienes, vehículos, locales y establecimientos que sean necesarias para comprobar y, en su caso, impedir que se lleven a cabo los servicios y actividades suspendidas en este real decreto, salvo las expresamente exceptuadas”. Para ello, “podrán dictar las órdenes y prohibiciones necesarias y suspender las actividades o servicios que se estén llevando a cabo”.

Definido el marco legal de actuación, debe también considerarse que el empleo de las Fuerzas Armadas requiere una mínima familiarización con la organización militar, así como con sus capacidades y limitaciones. Si bien es cierto que las FAS ofrecen una amplia gama de posibilidades de actuación, es preciso ser consciente de que hay cometidos para los que no están capacitados, y de que el uso de estas capacidades debe atenerse a sus posibilidades y procedimientos específicos de empleo.

Esta realidad, junto con la imperiosa necesidad de que el empleo de medios militares se haga de una forma coordinada con todos los actores involucrados en la resolución de la crisis, justifica la presencia del Jefe del Estado Mayor de la Defensa (JEMAD) –quien, además, es el asesor del Presidente del Gobierno y de la Ministra de Defensa en materia operativa– en el Comité se Situación que el Real Decreto de declaración del estado de alarma ha constituido en apoyo al Gobierno.

La primera y más importante capacidad con la que la institución militar contribuye a la resolución de la crisis es la que reside en las personas que en ella sirven de uniforme. Las Fuerzas Armadas ponen a disposición de la Nación, no sólo la potencia que le da el número de sus miembros sino, por encima de ello, la fuerza imponderable de sus valores, puestos al servicio del bien común: la entrega generosa, el espíritu de sacrificio, el trabajo en equipo, el sentido del deber, y tantos otros que tan necesarios se revelan en momentos como este, y que hace que puedan confiarse a las FAS aquellas misiones que entrañen más riesgo y fatiga, en la seguridad de que estas harán lo posible por cumplirlas.

En el terreno de lo no cuantificable, entra también la nada despreciable capacidad de planeamiento de operaciones que las Fuerzas Armadas tienen a todos los niveles, desde el estratégico hasta el táctico, pasando por el operacional. Los Estados Mayores de los tres Ejércitos, y los de sus unidades subordinadas, atesoran en este sentido un enorme potencial de organización, coordinación y planificación de operaciones complejas que resulta, si se recurre a él, de gran utilidad.

La diversidad y versatilidad de una gran parte de los medios materiales de las Fuerzas Armadas las hace particularmente útiles en circunstancias como la actual. Entre el catálogo de posibilidades se cuentan algunas tan variadas como el transporte, tanto de personal como equipo, suministros, mercancía, material, o cualquier artículo urgente o de primera necesidad, a cualquier distancia y por vía aérea, marítima, o terrestre, especialmente si ha de hacerse a lugares remotos o difícilmente accesibles; el apoyo a la construcción de alojamientos, hospitales, o a cualquier otra instalación con los medios de castrametación de los Ingenieros del Ejército de Tierra, quienes también pueden llevar a cabo trabajos especializados para mejorar las comunicaciones, o para asegurar el suministro de agua, electricidad, u otro servicio; el apoyo sanitario y epidemiológico a la población civil con personal especializado –tanto médicos como enfermeros–; la asistencia en la distribución e, incluso, confección de alimentos para grandes colectivos; la ejecución de tareas de seguridad y protección a instalaciones esenciales o consideradas especialmente sensibles, como centrales de producción y distribución de energía; la vigilancia y control del cumplimiento de los términos del estado de alarma por tierra, mar, y aire, sea con personal, o con medios convencionales o remotamente tripulados; el apoyo a operaciones de desinfección de grandes superficies; la producción de medicamentos o medios de protección sanitaria; el apoyo en comunicaciones; la prestación de servicios esenciales como el control del espacio aéreo, o el transporte público interurbano o en el interior de las principales ciudades; etc. La lista podría extenderse casi ad infinitum.

La constatación de la enorme cantidad de apoyos posibles, junto con la propia magnitud de la pandemia, y la consideración del hecho de que las capacidades militares están dimensionadas para satisfacer las necesidades derivadas de los escenarios operativos más probables, y no para un escenario de apoyo masivo como el que ahora confrontamos, sugieren que, en este caso, las necesidades superan ampliamente las posibilidades de las Fuerzas Armadas y que, sin una planificación correcta, la institución podría verse consumida totalmente en el desarrollo de estas nobles tareas.

Lo anterior sería muy loable, pero anclaría toda la capacidad de Defensa Nacional en un cometido distinto al de la defensa militar de España, incapacitando a los Ejércitos para hacer frente a los cometidos que, es razonable argumentar, constituyen la razón de ser de los Ejércitos, y que deben seguir atendidos, incluso en medio de una pandemia. Más allá de ello, también serían incapaces de sostener los esfuerzos operativos que el Gobierno ha decido que las Fuerzas Armadas lleven a cabo en el exterior, algunos de los cuales podrían verse reconsiderados.

Las limitaciones anteriores aconsejan dosificar el esfuerzo que se pida a las FAS –también porque deben de sostenerlo en un período de tiempo que se antoja largo–, que debe prestarse con un criterio selectivo, actuando las Fuerzas Armadas en aplicación del principio de subsidiariedad, cuando no haya agencias civiles, públicas y privadas, capaces de prestar el apoyo, o cuando éste revista un carácter de riesgo, peligrosidad, o penosidad que aconseje el empleo de recursos militares.

A excepción de la UME, las Fuerzas Armadas no están equipadas, organizadas, ni entrenadas, específicamente, para el tipo de cometidos propios de una emergencia como la actual. En algunos casos, las capacidades militares son de aplicación directa en una situación como la del coronavirus. En otros, sin embargo, la prestación del apoyo no puede ser inmediata y requiere un período mínimo de adaptación, reprogramación, y adiestramiento que garantice la aplicación de las capacidades militares de una forma adecuada a la naturaleza de un entorno operativo con el que el soldado puede no estar familiarizado. Por poner un ejemplo, no es conveniente emplear, sin más, una unidad adiestrada para el combate de alta intensidad en cometidos de apoyo en emergencia o humanitario sin antes haber efectuado esa transición [4].

En ese tiempo de adaptación, es necesario siempre incluir el tiempo de respuesta con que deben contar las unidades entre misiones para recuperarse, reorganizarse, mantener el material en condiciones operativas. completar los recursos consumidos, planear la nueva misión, desplazarse entre escenarios de empleo, etc. Aunque estén en una situación de alta disponibilidad y su tiempo de respuesta se reduzca al mínimo, éste nunca será igual a cero si ya han sido empleadas.

El empleo de las Fuerzas Armadas en este tipo de cometidos ha de hacerse siempre con un criterio de estricta temporalidad. Si esto no sucede así y los Ejércitos se perpetúan en sus misiones de apoyo a la población civil, cabe la posibilidad de que estos vayan expandiendo progresivamente sus cometidos, atrofiando el desarrollo de agencias civiles que pudieran y debieran realizarlos preferentemente, y convirtiéndose en su competidor; de que puedan, de paso, llegar a desatender sus cometidos fundamentales –hasta el punto de reorganizarse, equiparse, y adiestrarse únicamente para su dimensión de apoyo civil–; y de que comprometan la neutralidad y el carácter de servidores desinteresados que los ciudadanos demandan de sus Fuerzas Armadas y que tanto aprecian de ellas. En cuanto la situación lo permita, las Fuerzas Armadas, a excepción de la UME, se entiende, deben regresar a su marco habitual de actuación.

Ese momento aún no ha llegado. El final de la crisis aún no se vislumbra, y los españoles debemos estar preparados para una larga batalla contra el COVID 19. En esta lucha, los ciudadanos pueden estar convencidos de que sus Fuerzas Armadas, y todos los que las componen, estarán a su lado, atendiendo a sus necesidades, compartiendo las mismas penalidades, participando de su duelo. Cuando el virus haya sido vencido, se alegrarán con ellos y, en silencio, volverán con naturalidad a sus cometidos, sin esperar un aplauso, con la íntima satisfacción de haber cumplido con su deber sirviendo a sus compatriotas.

* General de Brigada (R)

[1] Excepción a esto es la UME, unidad especialmente organizada para llevar a cabo cometidos en apoyo a la población civil.

[2] Una cuestión al margen de este trabajo, y que sería objeto de un análisis más profundo, es la de que la citada Ley Orgánica 5/2005 introduce un cambio, ampliándolas, de las misiones constitucionales que el Artículo 8 de la Carta Magna impone a las Fuerzas Armadas.

[3] Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

[4] Piénsese, por ejemplo, en las diferencias existentes entre prestar un servicio de protección de instalaciones en Zona de Operaciones, en un ambiente que puede ser hostil, y que está sujeto a unas ciertas Reglas de Enfrentamiento (ROE), y prestarlo en una central nuclear en Territorio Nacional en una circunstancia como la actual. Como es fácilmente comprensible, la respuesta no puede ser la misma, y emplear en lo segundo a un individuo entrenado para lo primero, demanda una cierta adaptación.