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Llegada de refugiados de Ucrania a la frontera con Moldavia [Twitter]
El flujo de refugiados que huyen de la guerra en Ucrania está siendo masivo; se ha llegado a hablar de una previsión de cinco millones de personas, pero la cifra podría ser incluso mayor según se desarrolle la propia contienda. Los países de la UE han dado señales iniciales de unidad en la política de recepción de quienes llegan a sus fronteras, pero aún es pronto para valorar la respuesta. De momento, podemos ver qué ocurrió cuando en 2014 comenzó la desestabilización de Ucrania a partir de la toma de Crimea por parte de Rusia y del conflicto promovido por esta en la región de Donbás.
Desde que comenzó el conflicto en Crimea y parte de la región de Donbás en 2014, la violencia armada en el este de Ucrania ha sido constante, si bien se han alcanzado diferentes acuerdos de alto el fuego que han resultado poco duraderos. Como consecuencia del conflicto, en 2016 el gobierno ucraniano registró 1,8 millones de desplazamientos internos.
La mayoría de los ucranianos que han abandonado el país huyendo del conflicto desde 2014 lo han hecho con destino a Rusia, dada la importante proporción de rusos étnicos en las zonas afectadas. Sin embargo, el número de personas que se han desplazado dentro del propio país es significativamente más elevado.
En los movimientos forzosos a causa de un conflicto es importante distinguir entre las personas que abandonan el país en busca de protección internacional y las que se desplazan dentro del mismo, es decir, entre refugiados según el mandato del ACNUR y personas desplazadas internamente. Se encuentran excluidos de esta clasificación quienes emigran por razones económicas durante o después del conflicto.
Según el Ministerio de Defensa de Ucrania, las cifras de personas desplazadas internamente a finales de 2021 eran de 1,4 millones de personas, aunque según los datos del ACNUR esa cifra se situaba en torno a las 700.000 personas.
Factores de una crisis de refugiados
Antes de la ofensiva rusa, el ministro de Defensa ucraniano, Oleskii Reznikov, estimó que una invasión rusa tendría como consecuencia un flujo migratorio de entre 3 y 5 millones de ucranianos. Cualquier intento de predecir el número de personas que abandonarán el país resulta impreciso dadas las diferentes variables que influyen en la cantidad de personas que huyen de un conflicto y la forma y destino de su desplazamiento.
La primera de estas variables es el grado de violencia del conflicto, donde influiría por ejemplo que éste se desarrolle en áreas despobladas y bases militares alejadas de las principales ciudades o en áreas urbanas, en cuyo caso tanto la devastación como el riesgo para la población civil son mucho más elevadas. En segundo lugar, influye el trato que los distintos grupos combatientes den a la población civil durante y después del conflicto, especialmente la actitud rusa o de las autoridades territoriales que establezca hacia los territorios que llegue a controlar. La tercera de las principales variables es la escala y dirección de la invasión, no solamente de los ataques. Aunque Rusia está llevando a cabo ataques por todo el territorio, es posible que aspire a tener control efectivo sobre sólo algunas partes, como las dos repúblicas rebeldes o incluso hasta el río Dniéper incluyendo Kiev y buscando una partición del país entre el lado oriental y occidental. Además, esto influirá en qué rutas se consideran seguras para abandonar el país. Finalmente, una variable clave es el tiempo que dure el conflicto, ya que cuanto más se prolongue mayor será la devastación, mayor el riesgo para la población y menor la percepción de oportunidades en el futuro por parte de los ciudadanos. La duración no dependerá solo de una posible capitulación del gobierno de Ucrania, ya que incluso en ese escenario se podrían seguir dando combates en otras ciudades del país o movimientos de guerrillas.
Además de la cantidad de personas desplazadas es necesario tener en cuenta las distintas posibilidades respecto del propio desplazamiento. Si no se da una invasión total del país, es probable que una buena parte de los desplazamientos se den de manera interna, especialmente desde áreas no controladas por el gobierno (NGCAs) hacia aquellas que sí están bajo su control (GCAs). Estos movimientos se encuentran especialmente limitados por las zonas de paso que se encuentren abiertas a la población civil.
En cuanto a las personas que abandonarían el país, el precedente de la invasión de Crimea pueden resultar engañoso dadas las diferentes circunstancias. Cuando tuvo lugar la invasión de la península de Crimea, así como los conflictos en el Donbás, la mayoría de las personas que abandonaron el país lo hicieron con destino a Rusia. Sin embargo, es importante señalar que los vínculos de una parte de la población de Crimea y de las regiones de Donetsk y Luhansk con Rusia, tanto culturales como nacionales y familiares, les hacían más propensos a ese movimiento de lo que serían los ciudadanos ucranianos de otras zonas, especialmente según nos adentramos más hacia la parte central y occidental del país, donde esos vínculos, aunque persisten en algunas partes de la población, son menos numerosos. Con el conflicto abierto, los movimientos en dirección a Rusia se encuentran mayoritariamente controlados por el ejército ruso y los gobiernos separatistas, como se vio con las evacuaciones de civiles organizadas por estos últimos justo antes del inicio de la invasión.
En el caso de la población del interior y oeste del país, los movimientos más probables hacia otros países son en dirección a la Unión Europea: Polonia, Hungría, Eslovaquia o Rumanía. Una buena parte del convoy que huyó de Kiev con el inicio de la invasión lo hizo en dirección a Eslovaquia, pero según avance el tiempo los movimientos probablemente se distribuirán más entre los países vecinos. Polonia ha anunciado ya que su frontera está abierta a los ciudadanos ucranianos, sin necesidad de documentación y espera recibir entre uno y cuatro millones de personas en los próximos días.
Herramientas de la UE
Desde 2001 la Unión Europea cuenta con la Directiva de Protección Temporal; una herramienta específica para lidiar con situaciones en las que el sistema habitual de asilo y protección subsidiaria se ve superado por el número de solicitantes, y que además de agilizar el proceso busca distribuir la carga migratoria de manera equitativa entre los diferentes países de la Unión. Esta directiva otorga protección en la forma de permisos de residencia temporales y otros derechos a personas que huyen de una situación de violencia endémica o un conflicto armado por una duración mínima de un año que se puede prorrogar otro más o hasta tres años en situaciones excepcionales.
Sin embargo, la puesta en marcha de los mecanismos de la Directiva de Protección Temporal requiere una mayoría cualificada en el Consejo, lo cual resulta tan complicado que hasta ahora nunca se ha utilizado. El caso más notorio es el de la crisis de refugiados sirios que comenzó en 2011, ya que en aquel momento la opción empleada por los países de la UE fue la de cumbres ad-hoc que establecieron regímenes específicos de protección temporal para los migrantes. Esta opción podría volver a darse en caso de una crisis de refugiados provenientes de Ucrania, con sistemas ad-hoc cooperativos entre diferentes países combinados con regímenes temporales de protección en cada país. En ese caso, la dificultad de coordinación y el más que probable reparto desigual de los refugiados podría llevar nuevas fricciones a la Unión, similares a las vividas en 2015 con la dificultad para alcanzar acuerdos relativos a los refugiados sirios.
Posible respuesta ad-hoc
Cómo afrontará la Unión Europea el flujo masivo de refugiados que se dará probablemente en los próximos días o semanas puede tener importantes efectos de cara al futuro.
Pese a la unidad que han mostrado los 27 a la hora de imponer los primeros paquetes de sanciones, la situación actual no permite descartar una respuesta ad-hoc independiente de cada país y sin aplicar la Directiva de protección temporal. Los anuncios de disponibilidad para acoger a refugiados como el del gobierno de Polonia y los de Dinamarca y Finlandia refuerzan esta posibilidad.
Las consecuencias de una respuesta ad-hoc poco coordinada o, en un escenario aún peor, de dejar solos a los países fronterizos con Ucrania en la gestión de los refugiados sólo pueden ser dañinas para la Unión, ya que entre otras cosas podrían potenciar el sentimiento antieuropeo y de abandono por parte de Bruselas ante una situación que podría desbordarles.
De activarse la directiva de protección temporal, cabe preguntarse si la unidad demostrada se prolongará en el tiempo en lo referente a política migratoria o durará solamente hasta el final de la actual crisis. Por otra parte, la activación contrastaría con la respuesta a la crisis de 2015, lo cual podría verse bien como un distinto criterio según la procedencia de los refugiados o como un síntoma de aprendizaje de los errores cometidos en el pasado.