In the image
Presidentes latinoamericanos en la cumbre de la CELAC de septiembre de 2021 [Gob. de México]
“La habilitación de la reelección presidencial indefinida es contraria a los principios de una democracia representativa, y por ende, a las obligaciones establecidas en la Convención Americana y Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre”. Con esta conclusión la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha querido marcar una línea roja en el revisionismo constitucional que se está llevando a cabo en Latinoamérica en torno a la reelección presidencial.
Cuando a comienzos de la década de 1990, en lo que Huntington llamó la tercera ola democrática, la mayoría de los países latinoamericanos estrenaron sus nuevas democracias, tras un periodo de dictaduras militares o guerras civiles, casi ninguna constitución nacional permitía la reelección consecutiva. En 12 de los 18 países latinoamericanos (excluimos Cuba y Haití) —es decir, el 67 % de las constituciones– se incluía la reelección presidencial solo diferida (la posibilidad de volver a la presidencia tras uno o dos mandatos fuera de ella), mientras que 4 países (22%) prohibían todo tipo de reelección; únicamente en 2 casos (11%) se admitió la reelección consecutiva para un segundo mandato (después de haber comenzado con un sistema que aceptó brevemente la reelección indefinida).
Esas claras normas que pretendían asegurar la salud democrática de los regímenes presidencialistas latinoamericanos –evitando un apalancamiento en el poder por parte de los máximos dirigentes e intentando corregir así lo que en muchos casos había sido una sucesión histórica de caciques y oligarcas–, se han visto erosionadas a medida que en la región han surgido y consolidado líderes con pretensión de permanencia en el cargo y, en ocasiones, tendencias autoritarias. Si comparamos las regulaciones que había en 1990 con las que nos encontramos en 2021, de los 18 países latinoamericanos, 8 han bajado las barreras a la reelección: 5 han pasado a admitir hoy la reelección consecutiva y en otros 3 se ha llegado aceptar la reelección indefinida (Venezuela y Nicaragua persisten en ella y Bolivia formalmente no la ha revertido; Ecuador llegó a admitirla, pero hoy contempla solo una reelección inmediata).
El deterioro democrático de Latinoamérica en los últimos años ha ido parejo a ese proceso de relajación en los límites a la reelección presidencial. Es discutible si se trata de una relación de causa-efecto; sí es constatable, no obstante, que presidentes menos proclives a aceptar las exigencias de la rendición de cuentas han procurado la implantación de la reelección para seguir en el poder y que las democracias iliberales latinoamericanas, en su desarrollo e consolidación, implantaron primero la reelección consecutiva como paso intermedio para luego llegar a la indefinida.
Esta última, en cualquier caso, parece marcar una línea divisoria en el modelo presidencialista latinoamericano, con Venezuela y Nicaragua como regímenes comúnmente catalogados ya como autoritarios. Así parece entenderlo la CIDH, que llegó al pronunciamiento antes señalado después de que Colombia, señalando la situación de Bolivia, realizara una consulta sobre la figura de la reelección presidencial indefinida en el contexto del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
El origen de esta consulta radica en la postulación de Evo Morales a un cuarto mandato presidencial en Bolivia en 2019. A pesar de que la Constitución boliviana impulsada por el propio Morales solo introdujo la reelección para un segundo mandato y por tanto prohibía ir más allá, su partido, el Movimiento al Socialismo, logró una sentencia del Tribunal Constitucional según la cual las reelecciones podían sucederse indefinidamente ya que, según defendió, la postulación es un “derecho humano”. La Opinión Consultiva 28/21 emitida por la CIDH refuta la interpretación del Pacto de San José llevada a cabo por el Constitucional boliviano y apunta que vulnera el artículo 23 de la Convención Interamericana de DDHH. Además, sostiene que esta prohibición busca evitar que las personas que ejercen cargos por elección popular se perpetúen en el ejercicio del poder.
El pronunciamiento en agosto de la Corte, sin embargo, no ha moderado algunos deseos de avanzar al menos hacia la reelección consecutiva. Un mes después, el presidente de El Salvador, Nayib Bukele, puso en marcha distintos mecanismos legales para poder presentarse a la reelección. La Corte Suprema salvadoreña, cuya renovación forzó en mayo el mismo Bukele, declaró en septiembre como legítima la reelección consecutiva, tergiversando la común interpretación del texto constitucional, que solo la admite de modo diferido. Además, a través de su vicepresidente, Bukele está promoviendo una reforma constitucional que podría avalar ese cambio (también estudia alargar de cinco a seis años los mandatos presidenciales), algo factible gracias a la amplia mayoría que su partido, Nuevas Ideas, tiene en la Asamblea Nacional.
Fujimori y Chávez, precursores
Alberto Fujimori fue el primero en trastocar, en pos de la reelección, el ordenamiento constitucional latinoamericano con el que la región arrancaba su nueva era democrática al inicio de la década de 1990: en 1993 logró ser reelegido en Perú para un segundo mandato (y luego un tercero en 1996, que apenas duró). Sin mimetizar la deriva autoritaria de Fujimori, también otros dirigentes impulsaron la reelección para un segundo mandato, como Carlos Menem en Argentina (1994) y Fernando Henrique Cardoso en Brasil (1997) e igualmente otros países como Uruguay y República Dominicana introdujeron algunas variaciones, dentro del normal respeto democrático. Algunas de las reformas establecieron también un sistema de elección presidencial a dos vueltas, la posibilidad del juicio político al presidente para su destitución (impeachment) o un referéndum revocatorio, instrumentos que no siempre se han usado correctamente.
Si Fujimori, desde un populismo de derechas, abrió el camino para las reformas que propiciaban un segundo mandato inmediato, Hugo Chávez, desde el populismo de izquierdas, abrió la puerta a la introducción de la elección indefinida que la región había conocido en las décadas de autoritarismo.
La reelección ha sido justamente uno de los puntos clave en la agenda del bolivarianismo, como se ha visto en Venezuela y Nicaragua, y también en Bolivia y Ecuador. Los mandatarios de esos países primero solicitaron la reelección consecutiva, normalmente haciendo aprobar nuevas constituciones políticas que incluían esa opción y que además les permitían poner el contador a cero en el cómputo de reelecciones (Venezuela, 1999; Ecuador, 2008; Bolivia, 2009). Luego, ya en un contexto de pérdida de calidad democrática por el control que adquirieron de los otros poderes del estado, impusieron la reelección indefinida, bien mediante reforma en plebiscito de la reciente constitución (Venezuela, 2009), bien mediante una interpretación desviada realizada por el parlamento (Nicaragua, 2014; Ecuador, 2018) o por un alto tribunal (Bolivia, 2017).
En esos procesos, esos presidentes alegaron que las instancias judiciales más altas de sus respectivas naciones les habían permitido postularse como candidatos a la reelección después de una detenida interpretación de la Constitución y de la Convención Interamericana de Derechos Humanos. Sin embargo, se trata de países que carecen de un sistema judicial independiente del ejecutivo, por lo que estas decisiones suelen tener tintes partidistas que benefician a la persona que en ese momento se encuentra en el poder.
En medio de lo que en la última década podría calificarse de “fiebre” por la reelección –que ha conocido algunos episodios turbulentos como en Honduras o, sin llegar a aprobarse, en Paraguay, país que persiste en la no reelección (establecida con la Constitución de 1992 que cerraba la era Stroessner)– ha habido dos notorios casos de retorno a mayores límites tras haber ido más allá.
En lo que respecta al caso colombiano, en los últimos veinte años solamente dos presidentes han sido reelegidos: Álvaro Uribe (2002-2010) y Juan Manuel Santos (2010-2018). La Constitución de 1991 prohibía toda reelección (el texto constitucional previo permitía la diferida), pero en 2004 Uribe presentó una reforma para poder seguir otro mandato seguido en el cargo. La reelección presidencial estuvo solo vigente hasta el año 2015, cuando se aprobó una enmienda constitucional que recuperaba la prohibición de reelección. Ese deseo de remarcar límites llevó a la clase política colombiana a rechazar en 2020 una propuesta de al menos alargar el único mandato presidencial, de cuatro a cinco años; la iniciativa, presentada por aliados políticos del presidente Iván Duque, aunque sin el apoyo de este, no prosperó.
En cuanto a Ecuador, en 2015 la Asamblea Nacional comenzó el proceso para introducir la reelección indefinida, con una reforma por la puerta de atrás, sin referéndum, de la Constitución, cuyo texto de 2008 ya había instaurado la reelección consecutiva y que ahora se le quedaba corto a Rafael Correa para poder seguir el poder. Correa hizo aprobar el cambio, gracias a la mayoría absoluta que tenía en el Legislativo, pero la contestación social le llevó finalmente a ceder el puesto de candidato a Lenín Moreno. Como nuevo presidente y distanciado de su mentor, Moreno incluyó la cuestión de la reelección en un referéndum realizado en 2018. El “no” a la reelección indefinida, volviendo a la reelección consecutiva para un segundo mandato (al que luego Moreno no quiso optar), ganó con el 67,5% de los votos, escribiendo de esta forma el final del “Correísmo”.
Bolivia, por su parte, se encuentra en un cierto limbo regulatorio. Morales tuvo que dejar el poder debido a la presión militar y social por una reelección en 2019 que la comunidad internacional señaló como fraudulenta, pero el Tribunal Constitucional que en 2017 permitió la reelección indefinida no ha revocado aquel pronunciamiento, a pesar de la reciente sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Hacia un nuevo paradigma político
La comparación de toda esta sucesión de regulaciones con las que existían en América Latina a comienzos de la década de 1990, cuando la mayor parte de la región estaba estrenando sus sistemas democráticos, evidencia una reducción de las salvaguardas que entonces se establecieron para prevenir un excesivo poder presidencial.
En 2021, la reelección consecutiva para un segundo mandato está aprobada en 6 países (Argentina, Brasil, Ecuador, El Salvador, Honduras y República Dominicana); la reelección diferida se aplica en otros 5 (Chile, Costa Rica, Panamá, Perú y Uruguay); la no reelección se mantiene en 4 (Colombia, Guatemala, México, Paraguay), y en 3 está vigente la reelección indefinida (Bolivia, Nicaragua y Venezuela).
Si bien hace tres décadas en la región era posible la reelección, esta mayoritariamente se reservaba para planteamientos diferidos (ocurría en 12 de los 18 países), concebidos precisamente como modo de evitar presidencialismos excesivamente dominantes. Las cifras actuales hablan de un corrimiento hacia la reelección consecutiva y la indefinida, lo cual puede tener como resultado el surgimiento de un nuevo paradigma político. Este fenómeno puede derivar en un sistema “hiperpresidencialista” en el que no exista una efectiva división de poderes.
Este fenómeno concuerda con la concepción patrimonialista del poder que existe en la política de Latinoamérica, algo que es independiente de la ideología del gobernante. Tal y como apunta Adolfo Garcé García y Santos en Raíces y consecuencias de la hegemonía presidencial en Iberoamérica, “Iberoamérica ha sido más exitosa a la hora de construir economías dinámicas que a la de montar instituciones democráticas estables”. En su opinión, “la región se independizó de España y Portugal antes de haber podido desarrollar buenas respuestas a la cuestión de cómo equilibrar orden y libertad. Se adoptó el modelo presidencialista. Pero se dotó al presidente de los poderes que caracterizaban a los monarcas”. Este hecho ha dado lugar a lo que el autor acuña como “la fragilidad endémica de la democracia iberoamericana”.
Esta característica del sistema político latinoamericano contribuye a que la región tenga un estado de derecho relativamente débil. La mayoría de los esfuerzos por conseguir la reelección han sido dirigidos por presidentes carismáticos que prometen abordar demandas urgentes; una vez son reelegidos, aumentan significativamente sus poderes y se desvían de los mandatos del constitucionalismo democrático.
Más allá de las razones que llevan al nuevo paradigma, algunos estudios apuntan al impacto negativo que la reducción de las salvaguardas en la posible reelección de los mandatarios está teniendo en la salud democrática de América Latina. Michael Penfold, Javier Corrales y Gonzalo Hernández advierten de que la región “pareciera haber hecho un quiebre irreversible con uno de los legados más importantes que marcaron sus procesos de transición democrática: la prohibición de esquemas de reelección consecutiva para promover una mayor alternancia en el poder y disminuir así los conflictos políticos alrededor de la presidencia”.
Esos autores admiten que en teoría la reelección consecutiva no necesariamente es algo negativo para el funcionamiento de la democracia, y citan la opinión de quienes argumentan que limitar la reelección es antidemocrático y no ayuda a mejorar la rendición de cuentas. Si embargo, constatan que la realidad latinoamericana muestra que “aquellos presidentes que han intentado reformar sus constituciones para permitir la reelección más allá de un periodo adicional han tendido a minar las bases del estado de derecho y la división de poderes”. “En ningún país de la región se registró una consolidación democrática anclada acerca de esquemas de reelección consecutiva para el poder ejecutivo”, concluyen.
Ese estudio apunta también que “el sistema diferido obtiene un mejor desempeño tanto en el funcionamiento del estado de derecho, los niveles de corrupción, la estabilidad política y la efectividad gubernamental”. De hecho, los tres países que habitualmente obtienen las mejores puntuaciones en las clasificaciones sobre calidad democrática e institucionalidad realizadas por distintas organizaciones –Chile, Costa Rica y Uruguay– restringen la reelección a periodos no consecutivos. Los autores no establecen directamente una relación causal, pero la realidad estadística es sugerente (sin embargo, Haití, que no hemos incluido en los cómputos de este análisis, cuenta con reelección diferida, que está previsto mantener en la nueva Constitución pendiente de aprobación).
Una mayor relación causal, sin embargo, en concordancia con la apreciación de la CIDH citada al comienzo de este análisis, se aprecia con relación a la degradación democrática que, en un sistema presidencialista, lleva la permanencia de una misma persona en el poder durante más de dos mandatos. Según la investigación de Penfold, Corrales y Hernández, los países que cuentan con esquemas indefinidos “se desempeñan pobremente en cuanto a su calidad institucional”. “Estos resultados”, indican, “quizás puedan explicarse debido a una paulatina destrucción institucional, propiciada por el gran carácter presidencialista y personalista que se impone bajo este tipo de sistema”.
Fin de la era de la “ola democratizadora”
En su artículo The Rule of Law in Latin America: from Constitutionalism to Political Uncertainty, Catalina Botero incluye una cita del politólogo Samuel Huntington que afirma que las olas democratizadoras van seguidas de un declive democrático que pone a prueba las ganancias conseguidas. Según la tabla expuesta y teniendo en cuenta la situación actual de algunos países aquí comentada, todo apunta a que nos encontramos en el comienzo de este declive democrático.
A raíz de la parodia de elecciones celebrada en Nicaragua el 7 de noviembre, que llevó a la reelección de Daniel Ortega por cuarta vez consecutiva, incluso se ha llegado a hablar del fin en Latinoamérica de la era de la tercera “ola democratizadora” de la que Huntington habló cuando desapareció la URSS. Las democracias se extendieron en América Latina en 1990 tras unas décadas de dictaduras, guerrillas y guerras civiles, y Nicaragua es todo un símbolo: ese año Ortega perdió el poder absoluto al caer el régimen revolucionario del FSLN, ahora lo ha recuperado del todo.