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Levantamiento de un bloqueo en la carretera interoceánica de Madre de Dios, febrero de 2023 [Mterio. de Defensa]
INFORME SRA 2024 / [versión en PDF]
° A lo largo de 2023, la presidenta ha recurrido varias veces a la asimilación de situaciones de crispación social a supuestos de guerra, con el uso por parte de las FFAA de medios para esta.
° La ‘militarización’ de conflictos políticos y sociales y situaciones de alta criminalidad perjudica la cohesión social y el Ejército, cuya neutralidad y legitimidad se ponen en tela de juicio.
° Todo descrédito tiene consecuencias en la capacidad disuasoria de las fuerzas de seguridad y su operatividad en la lucha contra el terrorismo y la violencia asociada al narcotráfico.
La participación de las Fuerzas Armadas en cuestiones políticas, sociales y de seguridad interior en el Perú tiene largo recorrido. Es destacable, por ejemplo, el papel que tuvieron en la lucha contraterrorista del país durante las décadas de 1980 y 1990, todavía envuelta en polémica. Más recientemente, el recurso a las FFAA se ha visto motivado por escaladas en el nivel de violencia en protestas de connotación social y política, especialmente durante tres episodios álgidos de la política peruana reciente. Primero, se aborda la actitud de las FFAA durante el breve mandato del expresidente Pedro Castillo; seguidamente, se analiza el papel de las mismas en las protestas ante la crisis derivada del fallido intento de golpe de Estado, y, por último, en las manifestaciones a lo largo del mandato de la presidenta Dina Boluarte.
Conviene, en primer lugar, establecer un marco jurídico. La autorización de la intervención de las FFAA en crisis sociales y políticas se ve facilitada por la tendencia hacia el uso de instrumentos jurídicos como el ‘estado de emergencia’. Tal mecanismo, estipulado en el artículo 137 de la Constitución Política del Perú, prevé que las FFAA puedan asumir el “control del orden interno si así lo dispone el Presidente”, en supuestos de “perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación”. La aplicación de esta figura, sin embargo, no está exenta de controversia, tanto por las propias deficiencias en su configuraciónconstitucional, como por la ‘normalización’ del uso de medidas excepcionales –y la consecuente suspensión de derechos y libertades civiles fundamentales– para hacer frente a cualquier eventualidad medianamente crítica.
Castillo contra los transportistas
Los más recientes ejemplos del recurso al estado de emergencia, con la consecuente estandarización de apelación a las FFAA para la contención del orden social en situaciones de conflictividad, se dan en tres momentos. El primero se refiere a la corta presidencia de Pedro Castillo, desde su elección en julio de 2021 hasta diciembre de 2022. Uno de los episodios más tensos de su mandato se dio durante el paro de transportistas iniciado el 28 de marzo del 2022, ante el alza de los precios de alimentos, combustibles y fertilizantes. Parte de las manifestaciones consistió en el bloqueo de carreteras; como medida para hacerles frente y contrarrestar la escalada de violencia, Castillo declaró el estado de emergencia sobre Red Vial Nacional en abril, autorizando el apoyo de las FFAA a la Policía Nacional en su ejecución.
Este evento constituye un primer ejemplo de quiebre en la regla de situación extraordinaria para la aplicación de uno de los instrumentos dentro del régimen de excepción previsto en el Capítulo VII de la Carta Magna. Así, organizaciones internacionales expresaron su preocupación por la desproporción de la medida, con especial desconcierto por la suspensión de derechos fundamentales sin suficiente justificación. Esta aparente arbitrariedad no solo desprestigia la protección institucional de derechos constitucionales que pueda ofrecer el Estado a sus ciudadanos en su condición de garante. Además, resulta peligrosa por asimilar situaciones de crispación social a supuestos de guerra (con la consecuente puesta a disposición de las FFAA de medios preparados para estos últimos escenarios), como también sucedió en el siguiente supuesto.
Protestas tras el golpe
El segundo momento se refiere a la grave crisis que atravesó el sistema democrático peruano tras el fallido autogolpede Castillo el 7 de diciembre pasado. En los momentos y meses inmediatamente posteriores al cambio presidencialse extendieron por todo el país protestas que, nuevamente, motivaron la declaración del estado de emergencia por la actual presidenta Dina Boluarte. El nivel de violencia fue considerablemente superior; entre diciembre y marzo del 2023 (tomando como referencia las fechas convocadas para la ‘segunda Toma de Lima’) se registraron oficialmente 59 fallecidos y 1.252 heridos, si bien no se especifica si las víctimas fueron resultado de un enfrentamiento con las fuerzas de seguridad del Estado o no.
La normativa por la que se estableció este estado de emergencia, para delimitar
la extensión de la intervención de las FFAA que queda autorizada, se remite genéricamente al Decreto Legislativo N° 1095, que regula reglas de empleo y uso de la fuerza de las mismas, y su reglamento. La problemática con esta referencia ‘grosso modo’ es que se omiten especificidades de extrema importancia para limitar el uso de la fuerza. Por ejemplo, el artículo 3 del Reglamento distingue tres categorías en función de quién asume el orden interno en situaciones de estado de emergencia (únicamente las FFAA enfrentándose a un grupo hostil; únicamente las FFAA para realizar operaciones militares; o en apoyo a la Policía). En función de estas se autorizan diferentes grados de uso de la fuerza: no letal, potencialmente letal, letal... La falta de precisión en remisiones normativas que autorizan el uso de medios militares, por tanto, puede dejar al criterio de la autoridad policial o militar encargada la evaluación sobre medios necesarios para cumplir su misión. Esto supondría que, en efecto, las fuerzas de seguridad autorregulan su actuación en conflictos sociales y políticos, lo que supone, a su vez, diferentes riesgos: no sujeción a la ley, poca claridad para la atribución de responsabilidad por posibles víctimas, entre otros.
Gestión de Boluarte
Este uso deficitario de instrumentos jurídicos se repite durante el último de los supuestos de conflictividad social en el Perú a analizar. Pasada la primera ola de protestas tras el cambio de gobierno, durante el propio mandato de Boluarte también se ha apelado al estado de emergencia para facilitar la gestión de problemáticas sociales. Concretamente, se ha recurrido a este mecanismo para hacer frente a la alta tasa de criminalidad en diferentes distritos de la capital y la región de Piura, como ocurrió en septiembre y octubre de 2023. En el decreto declarativo del estado de emergencia se hace referencia a un protocolo especial a seguir en contextos de detención, retención e intervención policial a mujeres y personas en condición de vulnerabilidad. Entre las instituciones que están sujetas a esta normativa, de acuerdo al propio texto del protocolo, se encuentra la Policía Nacional, mas no las FFAA. Nuevamente, esto supone un riesgo para la población civil, en cuanto que las diferentes fuerzas de seguridad del estado autorizadas para intervenir en la lucha contra la delincuencia están sujetas a obligaciones legales distintas.
En línea con todo lo anterior, esta ‘militarización’ de conflictos políticos y sociales y situaciones de alta criminalidad resulta perjudicial para el país tanto a nivel de cohesión social como en el plano institucional. Por un lado, la neutralidad y legitimidad de las FFAA se ponen en tela de juicio; se les acusa de haber cometido ejecuciones extrajudiciales y otros abusos contra el derecho internacional humanitario. Además, esta lucha contra la criminalidad apelando a las FFAA se da en detrimento del ejercicio de sus competencias propias: garantizar la seguridad del Estado peruano y defender a la nación. Todo descrédito luego tiene consecuencias en la capacidad disuasoria de las FFAA y su operatividad, que tan necesarias son, por ejemplo, en la lucha contra amenazas de seguridad de mayor relevancia para el Perú –como son el terrorismo y la violencia asociada al narcotráfico en el VRAEM.
Finalmente, en términos de calidad institucional, la recurrente apelación al estado de emergencia es indicativo de la debilidad del Estado de Derecho en el sistema peruano. El sentido de urgencia y resultados inmediatos, tanto para la contención de conflictos políticos como la delincuencia, permiten que se priorice la seguridad por encima de la protección de derechos y libertades fundamentales. Así, la ciudadanía parece más dispuesta a aceptar (cuando menos, pasivamente) la supresión de sus garantías constitucionales y por periodos más extensos en aras de estos objetivos, percibidos, además, como problemas nacionales prioritarios. En detinitiva el recurso tanto a mecanismos jurídicos excepcionales como a las FFAA en estas situaciones de conflictividad social manifiesta que las instituciones padecen de una mermada capacidad de gestión, y dependen del uso de la fuerza para hacer valer el orden y la seguridad internas. Todo ello no contribuye a mejorar el estado de la democracia en el Perú, sino lo contario.