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Una niña en el conflicto de los Balcanes [Unicef/Isanovic]
En los últimos años, la comunidad internacional ha sido testigo directo de diferentes conflictos armados, y de las consecuencias de la proliferación de armas promovida, en ocasiones, por los propios gobiernos nacionales. Evidencia suficiente de esto son el conflicto ruso-ucraniano, el armenio-azerí y, por supuesto, el israelí-palestino. Entre las víctimas civiles, son las mujeres y las niñas las que sufren más habitualmente diferentes formas de violencia de género. El cumplimiento de lo novedosamente estipulado en el Tratado sobre el Comercio de Armas debiera reducir la especial incidencia.
Entre las grandes cifras de civiles víctimas de los conflictos, como en el caso de los palestinos que han perdido la vida en Gaza, se encuentra muchas mujeres y niñas. Aunque a nivel mundial, los hombres y los niños representan el mayor porcentaje de muertes violentas y de reclutamientos forzados durante los conflictos bélicos, son las mujeres y las niñas las que sufren más habitualmente diferentes formas de violencia de género. La mitad de estos crímenes son cometidos con armas de fuego pequeñas, lo que aumenta las tasas de feminicidio, la forma más mortal de violencia contra las mujeres. Este tipo de actos contra las mujeres y niñas es lo que el Derecho internacional ha designado como “actos graves de violencia por motivos de género”.
El desarrollo de un marco jurídico apropiado para el comercio de armas
El histórico Tratado sobre el Comercio de Armas (TCA, o también conocido como ATT, por sus siglas en inglés), adoptado en 2013 en el marco de las Naciones Unidas, ha sido el primer acuerdo internacional que establece una normativa específica para la transferencia y transacción de armas y municiones convencionales. Tras seis largos años de negociaciones diplomáticas, el TCA sentó las bases para el control global del comercio de armas convencionales creando un nuevo marco legal según el cual los Estados deben garantizar la transferencia transfronteriza de armas conforme a Derecho.
Su principal objetivo, por lo tanto, es regular el movimiento y la comercialización de armas requiriendo a los Estados signatarios que cumplan con una serie de pautas antes de que las transacciones sean autorizadas, y evitar así el uso perjudicial de las armas. Para ello, el TCA exige a los Estados signatarios que establezcan un sistema de control nacional para la transferencia de armas. Esto resulta cada vez más imperativo ya que las armas que proceden de ese comercio están directamente vinculadas con el 54% de los homicidios que se cometen con armas a nivel mundial.
El TCA incluye un listado ‘numerus clausus’ sobre las armas convencionales que se encuentran dentro de las categorías que recoge su ámbito de aplicación, entre las que incluye carros y aeronaves de combate, buques de guerra, misiles y lanzamisiles, o armas pequeñas y ligeras, entre otras (artículo 2). Existe una prohibición expresa de exportar este tipo de armas en casos en los que el Estado exportador conozca que dichas armas están destinadas a cometer crímenes de guerra o crímenes de lesa humanidad. Asimismo, el Tratado exige a los Estados signatarios evaluar si sus exportaciones pudiesen potencialmente contribuir a otros riesgos específicos que atenten contra la paz y la seguridad, o ser utilizadas para cometer o facilitar violaciones al Derecho internacional humanitario, así como también actos de terrorismo o crímenes transnacionales organizados.
El nexo protector entre los actos graves de violencia por motivos de género y la exportación de armas
El TCA ha sido pionero en el reconocimiento de la conexión que existe entre la exportación internacional de armas y la violencia por motivos de género. En este sentido, es el primer instrumento internacional en incluir un precepto dedicado a los “actos graves de violencia por motivos de género”, y ha visibilizado el nexo que existe entre estos y la normativa deficiente en torno a la exportación de armas. Este hecho es clave, ya que pone en evidencia que los asuntos relacionados con la mujer y la seguridad han logrado entrar entre las materias catalogadas como ‘mainstream’ en el campo de la seguridad internacional.
Los actos graves de violencia por motivos de género (en inglés, ‘gender-based violence’ o GBV) se pueden definir como aquellos actos violentos dirigidos a una persona por motivo de su género o sexo, incluyendo actos que puedan ocasionar sufrimiento o daño físico, mental o sexual, así como también la amenaza de tales actos, la coerción u otras formas de privación de la libertad. La violencia hacia las mujeres como arma de guerra ha quedado recientemente demostrada en el conflicto bélico que protagoniza Rusia sobre suelo ucraniano desde febrero de 2022, en el que altas instancias de las Naciones Unidas demandan investigaciones y medidas reforzadas de protección.
Muchos de los actos graves de violencia por motivos de género constituyen vulneraciones del Derecho internacional humanitario, y sus efectos contribuyen e influyen en la desestabilización de la paz y la seguridad internacionales. Lo distintivo del TCA es que obliga a los Estados a evaluar los riesgos de las transacciones de armas en relación con actos graves de violencia por motivos de género o violencia dirigida contra la mujer (ex artículo 7, párrafo 4). Es la primera vez que un tratado internacional con fuerza vinculante hace referencia a los actos graves de violencia por motivos de género y, además, lo hace en sus disposiciones principales.
El hecho de que haya una mención expresa de estos actos graves de violencia por motivos de género supone un gran avance en cuanto a los debates sobre la seguridad en los foros internacionales. Esto demuestra una concienciación en la esfera internacional hacia el amplio espectro de problemas relacionados con la mujer que, sin embargo, no contaban antes con un régimen normativo internacional que los respaldara.
Algunas deficiencias y mejoras necesarias
La razón fundamental por la que finalmente se adoptaron estas medidas frente a los actos graves de violencia por motivos de género fue por la importancia que este tipo de violencia empezó a cobrar en las conferencias de la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer (en inglés, Commission on the Status of Women, o CSW) de 2012 y 2013. Estos encuentros visibilizaron los debates sobre seguridad internacional y su relación con la retórica predominante en torno a la igualdad de género. De esta manera, los Estados comenzaron a comprender los actos graves de violencia por motivos de género como una violación de Derechos Humanos y de seguridad humana, y así quedó reflejado en el orden jurídico internacional.
Sin embargo, los actos graves de violencia por motivos de género todavía no cuentan con una cláusula propia en el Tratado, como sí la tienen, por ejemplo, los Derechos Humanos (artículo 7.1.ii) y el Derecho internacional humanitario (artículo 7.1.i). De haber sido así, estos actos recibirían una protección mayor, ya que el incumplimiento de los criterios establecidos motiva la denegación de la licencia necesaria para exportar cuando la transacción suponga un riesgo potencialmente elevado. Es por esta razón que los actos graves de violencia por motivos de género deben de considerarse como un asunto aparte y no subsumirse dentro de los anteriores del artículo 7. En otras palabras, toda transacción de armamento que suponga un riesgo o facilite una violación de Derechos Humanos o de Derecho internacional humanitario no va a servir necesariamente como una barrera de protección contra los actos graves de violencia por motivos de género.
Aunque muchos de los actos graves de violencia por motivos de género pueden enmarcarse en este artículo, también deja un vacío y genera inseguridad jurídica, pues implica un margen de ambigüedad que permitiría a un Estado llevar a cabo la transferencia de armas, aunque el carácter peligroso sea evidente. La existencia de este vacío jurídico podría llegar a impedir el alcance de los objetivos pretendidos por el TCA. Además, el hecho de que no se haya podido alcanzar un consenso sobre la definición de “actos graves de violencia por motivos de género” a efectos del TCA, representa otra dificultad en cuanto a su ámbito de aplicación. Por lo tanto, es necesario que los Estados sigan buscando soluciones para garantizar unas normas sólidas sin vacíos legales que puedan dejar un margen de interpretación demasiado amplio.
Retos pendientes de cara al futuro
Las decisiones y resoluciones adoptadas a nivel internacional para la protección de las mujeres en el ámbito de los conflictos armados van aumentando y adquiriendo mayor visibilidad en la esfera internacional. La comunidad internacional es cada vez más consciente de la relación entre la exportación ilícita, la proliferación de armas convencionales y los actos graves de violencia por motivos de género.
La referencia expresa a los actos graves de violencia por motivos de género en el TCA marca un precedente que contribuye a dificultar el acceso ilícito al armamento convencional, pero también acerca estos debates sobre seguridad a los principales foros internacionales. La adopción del TCA denota una gran victoria para la comunidad internacional y para todos aquellos que lucharon durante más de una década por la creación de un régimen internacional sobre armas que protegiese los Derechos Humanos y el Derecho humanitario.
Aun así, el camino hacia la implementación efectiva de los instrumentos normativos al respecto es todavía largo. Queda aún mucho margen de mejora en cuanto a la interpretación y correcta aplicación de las obligaciones del TCA por parte de los Estados. El desarrollo jurídico pertinente en materia de igualdad de género y seguridad humana ha ayudado, en última instancia, a asentar las bases para fomentar un análisis del lenguaje jurídico más concreto. Únicamente así parece posible el continuo y paulatino fortalecimiento del TCA y su aplicación sobre los actos graves de violencia por motivos de género.