Suecia y Finlandia: algunas reflexiones ante una nueva ampliación de la OTAN

[The Conversation ha publicado una versión reducida de este texto]

La invasión rusa de Ucrania a la que asistimos desde finales del pasado mes de febrero está produciendo unas sacudidas en el entorno de seguridad europeo cuyo alcance a largo plazo únicamente podrá ser vislumbrado cuando la niebla de la guerra se haya disipado y se tenga una cierta perspectiva temporal. Lo que ya se sabe es que la guerra ha hecho anidar entre los europeos una sensación de inseguridad compartida, más intensamente sentida a mayor proximidad de Moscú.

La solicitud de acceso a la OTAN formalizada el día 18 de mayo por Suecia y Finlandia ante el secretario general de la organización no es sino una manifestación de la creciente inquietud con que dos naciones nórdicas geográficamente próximas a Rusia contemplan la guerra iniciada por Putin[1]. La preocupación de estos dos países por el comportamiento ruso no es nueva; se remonta, al menos, al período posterior a la Segunda Guerra Mundial. Ahora, sin embargo, por causa de la invasión de Ucrania, ha renacido con la fuerza suficiente para operar un cambio histórico en sus respectivas culturas estratégicas, llevándolos a llamar a la puerta de una Alianza Atlántica en cuya periferia han permanecido durante décadas por elección propia; siempre cerca, pero siempre rechazando cruzar el umbral de la plena participación.

Para Helsinki y Estocolmo, la neutralidad ha sido, tradicionalmente, una calculada estrategia. En el caso de Finlandia, adoptada para asegurar su independencia frente a Rusia, país con el que comparte más de 1300 kilómetros de frontera terrestre. En el de Suecia, para seguir una tradición de rechazo a la guerra inaugurada tras el período napoleónico. Ambos la mantuvieron consistentemente durante los años de la Guerra Fría como la mejor forma, desde su punto de vista, de garantizar su seguridad y su integridad territorial.

El estado de postración en que quedó Rusia tras la caída del comunismo a finales del siglo pasado hizo menos acuciante el imperativo de neutralidad a ultranza, y tanto Suecia como Finlandia iniciaron un proceso de aproximación a la órbita de prosperidad de Europa Occidental, integrándose en 1995 en la Unión Europea. La entrada en la Unión supuso a las dos naciones asumir la cláusula de defensa mutua del Artículo 42 (7) del Tratado de Lisboa, aunque conviene resaltar que, precisamente para salvaguardar la neutralidad de, entre otros, Suecia y Finlandia, la redacción final dada en el Tratado a esa cláusula se mantuvo cuidadosamente ambigua, evitando explicitar que la ayuda debida a otro estado miembro en caso de agresión armada en su territorio deba ser militar.

Se produjo también en este momento un acercamiento a la OTAN, materializado en el ingreso en 1994 de los dos países en el programa Partnership for Peace (PfP), específicamente diseñado para acercar a sus afiliados al ámbito de la OTAN sin llegar al acceso. También en esta época, ambos comenzaron una larga andadura de leal participación en varias de las operaciones multinacionales lideradas por la Alianza en escenarios como Afganistán o Kosovo.

La cooperación de estos dos países con la OTAN no ha hecho sino crecer desde el momento de su ingreso en la PfP, alcanzando unas cotas de tal altura en áreas tan importantes como el adiestramiento, la normalización de equipo y material, o la doctrina que, a menudo se dice de ellos que son “aliados virtuales”. No es una exageración decir que, tanto Suecia como Finlandia, convergen con la OTAN, sus principios y procedimientos, más que algunos de los miembros de la Alianza. A pesar de ello, nunca hasta ahora habían dado el paso de vincularse jurídicamente a la cláusula de defensa colectiva del Tratado de Washington lo que, si bien es cierto que habría situado a ambos bajo el paraguas protector de la Alianza, también les habría obligado a implicarse fuera de sus fronteras en la defensa de otros; una posibilidad no bien recibida por sus ciudadanos[2].

En resumen, durante los años posteriores a la caída del Muro de Berlín, cuando la amenaza rusa era percibida como baja, Suecia y Finlandia se atrevieron a participar más estrechamente en la esfera de prosperidad y en las instituciones occidentales, contribuyendo a ellas significativamente, pero sin dar el paso de integrarse en la OTAN. La idea detrás de esta política parecería ser la de que, en el clima de seguridad que se vivía en ese momento, un acercamiento estrecho a la OTAN que se quedara a las puertas de la plena participación produciría el efecto benéfico de disuadir a Rusia de iniciar ninguna acción hostil contra estos países, sin tener que comprometerse formalmente en la eventual defensa de otros aliados.

El entorno de seguridad ha cambiado desde entonces –marcadamente, desde 2008– y el esquema antes descrito ya no resulta satisfactorio para los intereses de suecos y finlandeses. La presión de Putin ha obrado el milagro de revertir décadas de neutralidad, y ambas naciones se preparan ya para convertirse en nuevos miembros de la OTAN. 

El ingreso no se producirá de forma inmediata. Una vez manifestado formalmente el interés por acceder, la incorporación precisa la aquiescencia de todos los aliados sin excepción; obtenerla es un proceso que puede alargarse por algunos meses. A pesar de que los dos países cumplen sobradamente los requisitos de índole política y de calidad democrática que demanda la OTAN a cualquier candidato, un acceso rápido parece descartado a la vista de las reticencias a la integración mostradas por Turquía.

Mientras se logra la concurrencia de todos los aliados, Suecia y Finlandia permanecen en una suerte de limbo fuera del paraguas del Artículo 5, y expuestos a una eventual reacción de Moscú. Afortunadamente para ellos, algunos países, entre los que destacan Estados Unidos y el Reino Unido, ya han mostrado su disposición de apuntalar la seguridad de los aspirantes durante este período transitorio.

Como cabía esperar, la reacción inicial de Rusia al anuncio sueco-finlandés ha sido airada, dejando bien a las claras su contrariedad. El viceministro de Asuntos Exteriores ruso, Sergei Ryabkov, ha calificado la decisión de “grave error” que traerá “consecuencias de largo alcance”. Poco después, el propio presidente Putin ha matizado esta valoración diciendo que Rusia no tiene problema con el acceso de estos países a la OTAN, pero que no tolerará la expansión de la infraestructura de la Alianza a territorio sueco o finlandés.

Cuando, como es previsible, el ingreso se consume finalmente, la OTAN se habrá reforzado con una significativa contribución. Suecia y Finlandia cuentan con unas fuerzas armadas que, aunque relativamente reducidas, son eficaces y operativas y, sobre todo, totalmente interoperables con las del resto de los aliados. Ambas están orientadas a la defensa territorial –de forma más acusada en el caso de Finlandia, no tanto en el de Suecia, que ha desarrollado una importante capacidad expedicionaria–; basadas en el servicio militar obligatorio (reintroducido en Suecia en 2017), y en un sistema ágil y contrastado de activación de reservistas que les permite crecer, en el caso de Finlandia, de los 19.000 a los 280.000 efectivos; tecnológicamente muy dotadas y apoyadas por una interesante industria de defensa; y adiestradas de acuerdo con los más altos estándares.

La entrada de ambos países en la Alianza Atlántica debe ser saludada como un gesto que refuerza al conjunto con dos miembros muy capaces lo que, por sí mismo, constituye un beneficio para todos los aliados. Además, su incorporación contribuye a fortalecer el pilar europeo de la OTAN, dado que los dos son también miembros de la Unión Europea. Si Putin pretendía debilitar a la OTAN, puede decirse que ha conseguido lo contrario, despertándola de la situación de “muerte cerebral” en que, según el presidente Macron, se encontraba, contribuyendo, además, con su acción, a realzar el liderazgo de Estados Unidos sobre el mundo libre, mortecino desde la presidencia de Donald Trump. Por último, el acceso produce el salutífero efecto de forzar a suecos y fineses a ser más solidarios con las preocupaciones de seguridad ajenas, alejándoles definitivamente del vano sueño de la neutralidad.

Si el hecho es, en sí, indudable e indiscutiblemente positivo, se produce en un momento en que la tensión entre Rusia y Occidente se encuentra a niveles no vividos desde los años de la Guerra Fría. Evidentemente, es por ello, precisamente, por lo que Suecia y Finlandia han visto claramente el interés de abandonar su proverbial neutralidad, y se apresuran a buscar la protección de la OTAN. Conviene ser consciente, sin embargo, de que, al menos a corto plazo, su ingreso va a servir para aumentar las tensiones con Rusia, y de que esto implica para la OTAN asumir un problema que podría haberse evitado si la decisión se hubiera tomado en un período de mayor distensión. Oportunidades para ello las ha habido.

La idea ha servido también para introducir en la OTAN la semilla de la discordia. Como ya se ha mencionado, sin haberse atrevido a rechazarla tajantemente, Turquía ha manifestado su opinión negativa a la entrada, argumentándola con la actitud que estos países muestran dando asilo a refugiados kurdos del PKK, grupo considerado por Turquía, pero también por la Unión Europea, como terrorista. Sin duda ninguna, el período de detente que vive Turquía con Rusia desde la guerra de Siria, reforzado por el giro de política exterior introducido por Erdogan, han sido también elementos que han podido jugar un cierto papel en la postura turca. Aunque finalmente acepte el acceso de los dos países, ha quedado perfectamente claro qué piensa Turquía de sus dos nuevos aliados. No puede descartarse, además, que Turquía no esté tan solo como parece. Es posible que otros aliados vean la decisión con un recelo similar al turco, aunque no lo hayan hecho patente, y hayan preferido dejar a Ankara el desgaste de hacer pública su oposición.

Vista desde el punto de vista de los países del sur de la Alianza, la entrada de Finlandia y Suecia desplaza el centro de gravedad de la OTAN aún más al norte de lo que ya está. Evidentemente, por su inminencia, el problema ruso merece una atención prioritaria de la Alianza en este momento. Sin embargo, este foco en el Este no debe ir en detrimento de la atención debida a otros problemas de seguridad, importante para muchos de los aliados, ni apuntalar la sensación de que, aunque a nivel declarativo se ponga cuidado en asegurar que la OTAN atiende a la seguridad de todos en todas las direcciones, la realidad es que el Este y el Sur no reciben el mismo nivel de atención y dedicación de esfuerzos.

Acoger a dos democracias gravemente preocupadas por una amenaza real a su seguridad es, además de una cuestión de solidaridad, un deber de índole moral, incluso si éstas han declinado durante décadas compartir la carga que implica mutualizar la seguridad a través de la cláusula de defensa colectiva del Tratado de Washington. Suecia y Finlandia deben ser aceptadas en la Alianza Atlántica con los brazos abiertos, pero también con la plena consciencia de las implicaciones que para la seguridad continental tiene recibirlos en un momento en el que Rusia libra una guerra contra Ucrania y, más allá de ello, contra un Occidente encarnado, a los ojos de Putin, por la OTAN y por Estados Unidos.

La ampliación que se avecina no debe servir para reducir la sensibilidad de la Alianza hacia retos de seguridad diferentes al que plantea Rusia, ni hacia problemas como el de la no inclusión de Ceuta y Melilla en el espacio geográfico definido por el Artículo 6 el Tratado de Washington. El resultado de la incorporación de Suecia y Finlandia a la OTAN debe ser más seguridad para todos; no menos.