Más de dos millones de personas (el miércoles 9 de marzo, 2 155 271, según datos de la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR) han abandonado Ucrania desde la invasión de su territorio por parte de Rusia el día 24 de febrero y se estima que un total de cuatro millones vayan a hacerlo a medida que avance dicha invasión.

Debido a la situación geográfica del país, la única vía de huida de los desplazados por la guerra es (con excepción de Moldavia) hacia estados miembros de la Unión Europea (UE).

En un acto sin precedentes y en un tiempo récord, la UE adoptó solo una semana después del estallido del conflicto una Decisión de Ejecución del Consejo por la que se inicia la protección temporal de los ucranianos desplazados en el territorio de la UE.

Es esta la primera vez que la UE decide utilizar el mecanismo de la protección temporal establecido en la Directiva de Protección Temporal, un instrumento adoptado más de veinte años atrás y concebido precisamente tras la experiencia de la guerra en la antigua Yugoslavia para hacer frente a la llegada de refugiados en flujos masivos que imposibiliten el examen individualizado de sus solicitudes de asilo.

Para entender el alcance de esta decisión, que exige la unanimidad de 26 estados miembros de la UE (todos, excepto Dinamarca), es necesario analizarla en su contexto internacional y europeo.

Como todo conflicto armado, la invasión de Ucrania provoca el desplazamiento masivo de personas con distintos estatus jurídicos: nacionales, extranjeros, refugiados de otros países… Sus necesidades inmediatas son las mismas; sin embargo, la respuesta internacional es distinta.

¿Por qué esta consideración diferente frente a necesidades similares? La respuesta a esta pregunta es compleja y exige lanzar una mirada a la realidad de las relaciones internacionales, basada en la división del mundo en Estados soberanos.

El estado como persona de Derecho internacional ejerce su soberanía con respecto a su territorio y a su población. Así pues, el vínculo primero entre una persona y un estado es el de la nacionalidad. La situación de las personas que no tienen una nacionalidad (apátridas) o que teniéndola no pueden disfrutar de ella de manera efectiva (refugiados) constituye una anomalía en el plano internacional, que llama a la cooperación internacional entre estados para subrogarse así en la protección que el estado de origen no puede o no desea ofrecer. Surge así el régimen internacional de protección de refugiados.

El régimen internacional de protección de refugiados, hoy reflejado en la Convención de Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su posterior Protocolo de 1967, es la respuesta del Derecho internacional a la situación de personas cuyos vínculos con su estado de origen están rotos. Dicho régimen tiene sus orígenes en la protección otorgada en el marco de la Sociedad de Naciones en los años 20 y 30 del siglo XX, cuando los distintos estados europeos confluyeron en el compromiso de ofrecer protección a los refugiados que huían de conflictos armados, persecución y genocidio.

En esa primera fase del sistema la protección estaba concebida de manera colectiva para grupos definidos por origen nacional: rusos, armenios, asirios, asirio-caldeos, sirios, kurdos, turcos y, posteriormente, alemanes.

Después, el sistema surgido en el seno de Naciones Unidas busca dar respuesta a los millones de refugiados europeos tras la II Guerra Mundial. Entonces, adopta una definición de refugiado centrada en el concepto de persecución, y no en el origen nacional, que pueda ser de aplicación en todo momento y circunstancia y que define al refugiado como toda persona que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, no pueda acogerse a la protección del país de su nacionalidad o, en el caso de los apátridas, del país de su residencia habitual.

Así pues, la protección que la comunidad internacional otorga a las personas que se ven obligadas a huir de sus países tiene por objetivo restaurar ese vínculo entre la persona y el estado, ofreciendo al refugiado un estado que le ofrezca de manera subrogada la protección que su estado de origen le niega.

La Decisión del Consejo del 4 de marzo refleja ese objetivo en la medida en que su ámbito de aplicación limita la obligación de conceder la protección temporal a quienes no tienen otro lugar al que poder ir, es decir, a los desplazados de nacionalidad ucraniana y a los refugiados que hubieran recibido asilo en Ucrania, en ambos casos siempre que residieran en Ucrania con anterioridad a la invasión, así como a los miembros de sus familias.

Con respecto a otras categorías de personas, la directiva también exige la protección de los extranjeros que tuvieran su residencia permanente en Ucrania, pero solo cuando “no puedan regresar a su país o región de origen en condiciones seguras y duraderas”, y deja a los estados miembros la decisión de aplicar la protección temporal a estas personas o de ofrecerles un estatus similar al margen del Derecho de la UE, regulado por su legislación interna.

En el caso de los extranjeros que residieran en Ucrania en el momento de la invasión, pero no hubieran alcanzado todavía el estatus de residente permanente (como es el caso de los miles de extranjeros de origen africano estudiantes universitarios en Ucrania), la directiva deja a los estados miembros la elección de concederles o no la protección temporal.

La protección temporal garantiza el acceso al empleo, a la educación y formación profesional, a un alojamiento adecuado, a la asistencia médica, la ayuda social y alimentos y a la reagrupación de las familias dispersas en distintos estados miembros que hubieran sido separadas por las circunstancias de la huida.

La duración de la protección temporal será inicialmente de un año, prorrogable automáticamente por períodos de seis meses durante un plazo máximo de un año. Si tras estos dos años iniciales la situación no ha cesado, el Consejo de la UE podrá adoptar una nueva decisión para prorrogar la protección temporal durante un año como máximo.

Con la decisión del 4 de marzo, Europa recupera el papel que siempre tuvo en el establecimiento y desarrollo del régimen internacional para la protección de refugiados, el cual constituye un reflejo de la figura histórica del asilo, protegido por el artículo 18 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE y considerado un principio general del Derecho de la Unión derivado de las tradiciones constitucionales comunes a sus estados miembro (ver conclusiones del Abogado General, párrafo 21, en el asunto Elgafaji ante el Tribunal de la UE).