La tozuda disidencia de Uruguay en Mercosur

Uruguay mantiene un prolongado fojeceo con el seno de Mercosur para establecer acuerdos de libre comercio con países como China y Corea del Sur, o incluso poder entrar en la asociación del Transpacífico. La orientación más proteccionista de Brasil y Argentina, los mayores socios de Mercosur, dificulta el grado de apertura comercial que desea Uruguay, que se ve atado de manos por las cláusulas internas de un proyecto de integración que se ha quedado lejos de sus ambiciones iniciales. Mercosur parece encuentrarse en un cierto callejón sin salida.

Uruguay defiende que un proyecto de integración económica como el del Mercado Común del Sur (Mercosur) no solo tiene como objetivo aumentar los intercambios dentro del propio bloque comercial, que en realidad queda muy por detráas de ootros bloques más compactos, como es el caso de la Unión Europea, sino también incrementar la interacción con el resto del mundo, para que los países puedan insertarse en cadenas tanto regionales como globales.

Desde su elección en 2020, el presidente Luis Lacalle Pou ha insistido en el seno de Mercosur en que a Uruguay se le permita avanzar en negociaciones de libre comercio de modo unilateral, dado que sus otros socios son remisos a esa mayor apertura (sobre todo Argentina y Brasil; menos problemático es Paraguay), dejando la puerta abierta a que en un estadio final, desbrozado ya gran parte del acuerdo, este pueda ser extensible a los otros tres países, con las salvaguardas nacionales convenientes. Pero sus vecinos replican que, según las cláusulas internas, cualquier negociación de nuevos acuerdos debe ser llevada a cabo por todos a la vez. Ven como riesgo que Uruguay acabe yendo por su cuenta y eso suponga el resquebrajamiento de Mercosur.

Uruguay plantea un mecanismo de flexibilización que permita a los socios de Mercosur llevar a cabo individualmente negociaciones con terceros países o agrupaciones de países, y ha defendido su postura con vehemencia en las últimas cumbres del bloque. Al asumir en julio de 2022 la presidencia protémpore de la organización, Lacalle advirtió que Uruguay “no se va a amputar” la posibilidad de acuerdos comerciales si los otros socios insisten en no acompañarle. “Uruguay quiere avanzar con el Mercosur”, pues así “tenemos más fuerza, más dimensión y más poder negociador con el mundo”. Añadió, obstante, que si Mercosur no acompaña en las negociaciones con terceros países, Uruguay está dispuesto a seguir solo. En la cumbre de diciembre de 2022, celebrada en Montevideo y en la que Lacalle actuó de anfitrión, el choque fue manifiesto y el ambiente de enfrentamiento impidió la publicación de un comunicado conjunto. Sus tres socios acusan a Uruguay de “juego sucio” y de “tácticas antideportivas”, y advierten que se reservan el derecho a represalias económicas si Uruguay negocia acuerdos bilaterales sin la autorización del bloque.

En la agenda uruguaya están las conversaciones con Turquía, Corea del Sur y China, con la cual ha llevado a cabo un gran acercamiento, pero no puede avanzar en ellas por la disputa interna de Mercosur. También ha pedido adherirse al Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica, conocido como TPP, al que presentó la solicitud el 1 de diciembre de 2022. Por otra parte, la visita de Lacalle a la Casa Blanca en junio de 2023 se produjo en medio de la tramitación de una iniciativa de partenariado entre Estados Unidos y Uruguay, si bien de rango y alcance inferior al tratado de libre comercio que en 2007 tuvieron oportunidad de cerrar y que de entrada no avanzó por las reticencias del Frente Amplio hacia la Administración Bush.

Uruguay experimenta una gran necesidad exportadora derivada de la alta capacidad productiva de su agricutura y de su ganadería, facilitadas por las excelentes condiciones naturales del país, y de su poca población: produce alimentos para unos 40 millones de persona y solo cuenta con 3 millones de habitantes. Su exportación a los grandes mercados de Brasil y Argentina se ve limitada porque esos dos vecinos, así como Paraguay, son igualmente importantes productores de alimentos, lo que obliga a buscar otros destinos más allá de Mercosur.

Siguiendo esos intereses contrapuestos, Buenos Aires prefiere establecer acuerdos sectoriales con mercados específicos, mientras que Brasil promueve una apertura lenta que permita acompañar una liberalización sin riesgos de su economía. Paraguay comparte el deseo uruguayo de acceso a nuevos mercados, si bien en la diplomacia institucional dentro de Mercosur evita formar una alianza con Montevideo.

Uruguay se queja de que Mercosur no ha firmado ningún acuerdo de libre comercio con ninguna de las diez mayores potencias económicas del mundo. El acuerdo alcanzado con la Unión Europea en junio 2019 no ha podido avanzar al negarse varios países europoes a su ratificación por considerar que lesiona sus propios sectores productivos; tampoco el peronismo argentino ha visto con buenos ojos su impulso.

Negociones y aranceles

La disputa interna gira en torno a la llamada “decisión 32/00”, adopta por el Consejo del Mercado Común en 2000. En su artículo primero establece que los países integrantes reafirman el compromiso “de negociar en forma conjunta acuerdos de naturaleza comercial con terceros países o agrupaciones de países extrazona en los cuales se otorguen preferencias arancelarias”. Uruguay defiende que ese normativa no está en vigor, ya que “nunca fue internalizada”, por lo que no está violentando la regla del consenso ni el reglamento jurídico del bloque, así que le asiste el derecho a proseguir con su actuación, según el canciller uruguayo, Francisco Bustillo. Para Uruguay, el Tratado de Asunción que en 1991 estableció Mercosur otorgó mayores libertades a los socios, en particular en relación a su política comercial externa. Para que una interpretación errónea no sea un “corset” o un “lastre” que impida a los países crecer, Uruguay pide que la controvertida disposición se actualice inequívocamente en favor de mayor autonomía negociadora.

La interpretación abierta que Uruguay hace de la norma data del mismo 2000. Así lo han hecho las presidencias, de diferentes orientaciones ideológicas, que se han sucedido desde entonces: las de Jorge Batlle (Partido Colorado), Tabaré Vázquez y José Mujica (Frente Amplio) y ahora Lacalle Pou (Partido Nacional).

Uruguay también se ha quejado del elevado arancel externo común, que es uno de los más altos del mundo. Un arancel alto interesa más a Brasil y Argentina, con un sector manufacturero más desarrollado, pues con ello aspiran a proteger su propia industria. Con todo, la carestía de productos extranjeros no ayuda a la mejora de la competitividad local, por lo que Brasil finalmente también empujó haca una reducción del arancel común. A raíz de la pandemia y las difultades de consumo de los hogares, para intentar controlar la inflación Brasil decidió de modo provisional, en noviembre de 2021, una reducción unilateral del 10% de los aranceles en el 87% del universo arancelario. Cuando Brasil quiso que la medida se traslara a todo el bloque, Uruguay se opuso como modo de trasladar su enojo por la camisa de fuerza en que cree encontrarse. Finalmente, en julio de 2022 esa rebaja del 10% se aplicó en los cuatro países. Si antes el arancel máximo era del 35%, pero en promedio se aplicaba un 13%, ahora esta última cifra quedó en el 10,8%. En realidad el arancel externo común, establecido en 1995 por la decisión 22/94, está agujereado con numerosas excepciones nacionales, lo que hace de Mercosur una zona de libre comercio bastante imperfecta.

Disyuntiva

El comercio de los países de Mercosur pudo recuperarse en 2021, con un aumento del 35,6% de las exportaciones totales, tras el año de retroceso de la pandemia (en 2020, las exportaciones cayeron un 8,7%). Por lo que afecta al comercio dentro del propio bloque, en 2021 las exportaciones crecieron un 39,3% y las importaciones un 41,2%. No obstante, el comercio intrabloque sigue siendo bajo, situándose en el 12%. En el año 2000 los intercambios entre los cuatro países eran el 20% de su comercio total; desde entonces la cifra ha ido descendiendo: la de exportaciones cayó de modo notable pocos años después y la de importaciones ha ido teniendo un declive más escalonado.

Estos datos han sido destacados en un informe del Banco Interamericano de Desarrollo, en el que se señala justamente la decreciente interacción entre los miembros de un bloque comercial que estaba llamado a un mayor grado de confluencia, y las grietas institucionales que se están manifestando.

El informe advierte que Mercosur se encuentra en una encrucijada, con tres alternativas: rebajar las pretensiones de unión aduanera que existían cuando se creó en 1991, y quedarse en un estadio de tratado de libre comercio; avanzar en una agenda que efectivamente lleve a la unión aduanera, o bien mantener la actual situación, que el BID considera la menos ventajosa para sus miembros.

El regreso de Lula da Silva a la presidencia de Brasil en 2022 no ha supuesto ningún impulso para una mayor efectividad de Mercosur, algo que tampoco modificaría un posible cambio de orientación ideológica en la Casa Rosada a finales de 2023, aunque eso rebajara los tics estatalistas argentinos. La presión de Uruguay puede obligar a algunos rotoques institucionales, de manera que finalmente Mercosur flexibilice las negociaciones con terceros países, pero el problema de fondo no es de procedimiento, sino de filosofía: la apertura al libre comercio de los uruguayos casa muy mal con el proteccionismo de que hace gala Argentina y, más moderadamente, Brasil.